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近日，民航局印發(fā)《關(guān)于運輸機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運營秩序有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）。民航局機場司負(fù)責(zé)人對《通知》進(jìn)行了解讀。
一、《通知》印發(fā)的目的
根據(jù)《國際民用航空公約》有關(guān)附件和我國民航有關(guān)規(guī)章，航空地面服務(wù)是指航空器在到達(dá)和離開機場時除空中交通服務(wù)以外的必要服務(wù)。航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)安全運營是飛行安全和機場地面安全的重要保證。當(dāng)前，出臺行政規(guī)范性文件規(guī)范運輸機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運營秩序，具有以下幾個方面的目的和意義：
一是落實法規(guī)要求，強化機場管理機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理責(zé)任�！睹裼脵C場管理條例》（以下簡稱《條例》）要求，機場管理機構(gòu)對機場安全運營實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。近年來，由于政策不夠健全，部分航空地面服務(wù)企業(yè)與機場管理機構(gòu)之間頻繁發(fā)生爭議和糾紛，引發(fā)信訪、行政復(fù)議甚至訴訟，給機場運營秩序帶來不良影響和安全隱患。針對現(xiàn)實中遇到的問題，通過印發(fā)《通知》，落實《條例》有關(guān)要求，將進(jìn)一步強化機場管理機構(gòu)對機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)安全運營的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理責(zé)任。此外，《條例》第三十八條規(guī)定，機場范圍內(nèi)的航空地面服務(wù)等經(jīng)營性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的方式經(jīng)營的，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項。通過印發(fā)《通知》，還將進(jìn)一步明確和規(guī)范機場管理機構(gòu)對安全運營實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的方法和手段，系統(tǒng)完善地面服務(wù)業(yè)務(wù)運營管理政策。
二是參照國際民航組織要求，健全地面服務(wù)安全管理體系。根據(jù)國際民航組織《地面服務(wù)手冊》（Doc10121），國家如果沒有為航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)直接設(shè)立行政許可，可以通過機場運營人（機場管理機構(gòu)）對地面服務(wù)業(yè)務(wù)實施間接監(jiān)管�！兜孛娣⻊�(wù)手冊》明確，機場運營人應(yīng)當(dāng)要求地面服務(wù)提供商簽訂在機場運營的“許可證/牌照”或“特許”協(xié)議，明確界定有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。目前，由于政策不夠健全，很多運輸機場未能通過協(xié)議方式，有效實現(xiàn)對地面服務(wù)安全運營的系統(tǒng)管理。通過印發(fā)《通知》，將進(jìn)一步健全機場地面服務(wù)安全運營管理體系。
三是破解現(xiàn)實問題，統(tǒng)一各方關(guān)于機場運營管理的共識。部分企業(yè)錯誤地認(rèn)為，既然機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，使用機場管理機構(gòu)享有使用權(quán)或所有權(quán)的場地和設(shè)施,向其他企業(yè)提供航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，不需要征得機場管理機構(gòu)同意。這一觀點與我國有關(guān)法律法規(guī)和國際民航組織要求明顯不符。根據(jù)《民法典》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)，機場管理機構(gòu)對其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。未經(jīng)機場管理機構(gòu)同意，不得使用機場管理機構(gòu)享有使用權(quán)或所有權(quán)的場地和設(shè)施對外開展航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，也是國際慣例。如果有關(guān)企業(yè)未經(jīng)同意，在機場范圍內(nèi)任意對外開展地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，機場的安全運營秩序?qū)⑹タ刂�。為保障機場安全和有序運營，現(xiàn)通過印發(fā)《通知》，對有關(guān)錯誤認(rèn)識予以明確糾正。
四是強化主體責(zé)任，研究推動開放機場地面服務(wù)運營市場。近年來，越來越多的航空運輸企業(yè)提出建議進(jìn)一步推動開放機場航空地面服務(wù)運營市場。根據(jù)國際慣例，在國家未對地面服務(wù)業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可的前提下，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為放開機場場地和設(shè)施準(zhǔn)入、擴大地面服務(wù)運營市場開放的責(zé)任主體。通過印發(fā)本《通知》，將為下一步結(jié)合《條例》修訂完善立法，推動我國機場進(jìn)一步擴大開放航空地面服務(wù)運營市場打下基礎(chǔ)。
二、《通知》的主要內(nèi)容
《通知》依據(jù)《民法典》，強調(diào)機場管理機構(gòu)對其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。依據(jù)《安全生產(chǎn)法》《民用機場管理條例》，對機場地面服務(wù)運營秩序提出有關(guān)要求。
《條例》第三十三條規(guī)定，“機場管理機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理運輸機場的生產(chǎn)運營，維護(hù)運輸機場的正常秩序，為航空運輸企業(yè)及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務(wù)。機場管理機構(gòu)與航空運輸企業(yè)及其他駐場單位應(yīng)當(dāng)簽訂書面協(xié)議，明確各方在生產(chǎn)運營、機場管理過程中以及發(fā)生航班延誤等情況時的權(quán)利和義務(wù)�！币罁�(jù)該規(guī)定，《通知》強調(diào)在運輸機場范圍內(nèi)開展航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)，無論是航空運輸企業(yè)開展自我服務(wù)等保障性業(yè)務(wù)，還是對外提供地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，都應(yīng)當(dāng)與機場管理機構(gòu)簽訂書面協(xié)議，明確有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。
根據(jù)《民法典》，機場管理機構(gòu)對其場地和設(shè)施享有的使用權(quán)或所有權(quán)受法律保護(hù)。根據(jù)《條例》第二十八條，機場管理機構(gòu)對運輸機場的安全運營實施統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。因此，《通知》強調(diào)有關(guān)企業(yè)使用相關(guān)場地和設(shè)施對外開展航空地面服務(wù)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)征得機場管理機構(gòu)的同意，并與其簽訂書面協(xié)議。
為落實《條例》要求，確保機場為航空運輸企業(yè)及其他駐場單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務(wù)，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機場管理機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確安全規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等事項。機場管理機構(gòu)制定安全規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)堅持公平、合理的原則，并以適當(dāng)形式征求駐場航空運輸企業(yè)的意見。
為切實維護(hù)機場安全運營秩序，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機場管理機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確經(jīng)營期限和范圍，安全和違約責(zé)任等事項。簽訂并執(zhí)行書面協(xié)議，是機場管理機構(gòu)履行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理職責(zé)的重要手段。對于不履行有關(guān)責(zé)任和義務(wù)的企業(yè)，機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議約定，采取相應(yīng)的措施。
有關(guān)地面服務(wù)企業(yè)參與、交接或退出有關(guān)業(yè)務(wù)的過程中，容易發(fā)生爭議，對機場安全運營秩序造成影響。因此，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機場管理機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確退出機制、過渡期安排、爭議解決方式等事項。航空地面服務(wù)企業(yè)和機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定，共同維護(hù)機場的安全運營秩序。
為推動解決地面服務(wù)企業(yè)與機場在收費方面的爭議，《通知》規(guī)定有關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與機場管理機構(gòu)簽訂協(xié)議，明確場地和設(shè)施等收費標(biāo)準(zhǔn);具體收費標(biāo)準(zhǔn)由機場管理機構(gòu)與有關(guān)企業(yè)依照《價格法》等法律法規(guī)，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上確定。
根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《條例》要求，《通知》強調(diào)機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理職責(zé)，對航空地面服務(wù)企業(yè)在機場范圍內(nèi)的安全運營工作進(jìn)行督促檢查，及時消除安全事故隱患。
為保障機場安全和有序運營，《通知》強調(diào)機場管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過機場使用手冊和其他規(guī)章制度明確機場運營秩序管理要求。有關(guān)企業(yè)違反相關(guān)規(guī)章制度的，機場管理機構(gòu)可以通過合法手段予以處理；違反經(jīng)民航管理部門審查合格的機場使用手冊有關(guān)規(guī)定的，機場管理機構(gòu)可以同時報告民航管理部門，由民航管理部門根據(jù)《民用機場運行安全管理規(guī)定》等法規(guī)規(guī)章依法處理。
根據(jù)《反壟斷法》有關(guān)要求，《通知》強調(diào)機場管理機構(gòu)或其關(guān)聯(lián)企業(yè)參與經(jīng)營航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。
起草民用機場安全、運營管理政策并監(jiān)督檢查,是民航管理部門的法定職責(zé)�！锻ㄖ芬蟾骷壝窈焦芾聿块T應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，加強對機場航空地面服務(wù)業(yè)務(wù)運營秩序工作的監(jiān)管。
三、下一步工作考慮
下一步，民航局將結(jié)合《條例》修訂，進(jìn)一步完善機場安全和運營管理政策，持續(xù)強化機場管理機構(gòu)對機場安全運營的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，持續(xù)健全機場航空地面服務(wù)安全運營管理體系，進(jìn)一步推動機場強化服務(wù)航空運輸企業(yè)等駐場單位的工作導(dǎo)向，為航空運輸企業(yè)及其他駐場單位提供公平、公正、便捷的服務(wù)。
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